نظارت بر نهادهای زیر نظر رهبری در نظام حقوقی جمهوري اسلامي ايران

دريافت: 4/8/96

تأييد: 15/5/97

ولی رستمی* و میلاد قطبی**  و مصطفی حضوری***

چکیده

«نهادهای زیر نظر رهبری» از جمله نهادهایی هستند که به لحاظ وضعیت حقوقی واجد ابهاماتی هستند؛ چراکه تعریف مشخصی از نهادهای زیر نظر رهبری صورت نگرفته و در قوانین جاری صرفاً به عنوان استثنا از مفاد برخی قوانین ذکر شده‌اند. بنظر می‌رسد مقصود قانونگذار از آنها نهادهای جزء اجرایی باشد که غالباً دارای ماهیت عمومی غیر دولتی می‌باشند. مسأله اصلی نوشتار پیش رو موضوع نظارت بر این نهادهاست. ضرورت پرداختن به این موضوع نیز از آنجایی نشأت می‌گیرد که برداشت غالب در مورد آنها نهادهایی نظارت‎گریز می‌باشد و به عقیده برخی، نظارت بر این نهادها با اختیارات ولی فقیه در تنافی است. بنابراین، با هدف پاسخگویی به این سؤال که آیا نهادهای زیر نظر رهبری نظارت‎پذیرند یا خیر، با روشی توصیفی ـ تحلیلی وضعیت حقوقی این نهادها را تشریح خواهیم کرد. مهمترین یافته‌های تحقیق عبارت است از اینکه، دستگاه‎های مختلف نظارتی، صلاحیت نظارت کافی و وافی را بر نهادهای زیر نظر رهبری دارند و این موضوع تداخلی با اختیارات رهبری نخواهد داشت. ضمن اینکه هیچ نهادی بصورت کلی از نظارت استثنا نشده، لکن در برخی مصادیق، اذن رهبری لازم شمرده شده است.

واژگان كليدي

نهادهاي زير نظر رهبري، ولایت فقیه، نظارت، خبرگان رهبري، دستگاه‎های نظارتی

* دانشيار دانشكده حقوق دانشگاه تهران: vali.rostaamii@yahoo.com.

** دانشجوی دکتری حقوق عمومي دانشگاه امام صادق(ع): m.ghotbi110@gmail.com.

*** کارشناسی ارشد حقوق عمومی دانشگاه امام صادق(ع): m.hozuri65@gmail.com.

مقدمه

مقام رهبری بر اساس اصول قانون اساسی، علاوه بر راهبری و رهبری حکومت اسلامی و عهده‎داری بالاترین مقام رسمی کشور، مسؤولیت اداره بخشی از قوه اجرایی را نیز در اختیارات خود دارد. در این راستا، اصل 61 قانون اساسی چنین مقرر کرده است: «اعمال قوه مجریه جز در اموری که در این قانون ‌مستقیماً برعهده رهبری گذارده شده‌، از طریق رئیس جمهور و وزرا است». همچنین با توجه به مبانی فقهی، اساساً شؤون قضاوت و اجرا و تقنین همگی بر عهده ولی فقیه است[i]  و بواسطه تنفیذ اوست که سایر نهادها صلاحیت چنین اموری را بر عهده دارند. مشروعيت قانون اساسي نيز به دليل امضاي مقام رهبري است و اين امضا، صوری نبوده و داراي ماهيت و آثار حقوقي است. اين تحليل برآمده از پذيرش اصل ولايت مطلقه فقيه در اصول قانون اساسي مي‌باشد (مصباح يزدي، 21/2/1392). همچنین در اصل 57 قانون اساسی نیز قوای حاکم، زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت معرفی شده­اند. دو رويكرد نسبت به «نهادهاي زير نظر رهبري» قابل طرح است: اول اینکه اساساً نظام اسلامي با تمام ساختار خود مشروعيتش را مرهون ولي فقيه است.[ii]  لذا ابداع چنين واژه‌اي صحيح نمي‌باشد؛[iii]  چراكه تمام نهادها زير نظر رهبري هستند و كليه امور از اجرا گرفته تا قضا و تقنين، از شؤون ولي فقيه هستند و متصديان اين امور مأذون از اين مقامند و به تنهايي حقانيت نخواهند داشت. ضمن اینکه عبارت «نهادهاي زير نظر رهبري» و تعابيري مشابه آن، هم اكنون داخل در ادبيات نظام حقوقي ما شده و در قوانين جاري كشور مورد استفاده است و منشأ آثار حقوقي مي‌باشد و مي‌بايست حدود و ثغور اين عبارت مشخص شده و تا حد ممكن از ابهام موجود خارج شوند.[iv]

دوم اینکه اگرچه مقدمه رويكرد اول صحيح است و تمام نهادها زير نظر رهبري هستند، اما بايد بين وظيفه رهبري به عنوان راهبر و مشروعيت‎بخش نظام و نقش جزئي‌تر او در امور جاري كشور تفاوت قائل شد؛ چراكه لازم است مقام رهبري در عمل، برخي امور را به نحو مستقيم انجام داده و در جزئيات مسأله نيز دخالت كند و

[i]. اساساً در فقه شيعه، فقيه جامع الشرائط واجد صلاحيت‌هاي اجرايي، تقنيني و قضايي است و سايرين مأذون از اين مقام هستند. بنابراین، ولي فقيه حق دخالت در تمام امور را دارد كه رأساً و بالابتداء وظيفه خود او بوده است. تفكيك قوا در جمهوري اسلامي ايران، تكنيكي است كه با ويژگي‌هاي خاص نظام جمهوري اسلامي ايران مورد پذيرش واقع مي‌شود. اما مبناي ولايت فقيه يك تكنيك نيست، بلكه تنها شيوه مشروع حكومت در فقه شيعه است و از نظر شأني هم اصل ولايت فقيه بر اصل تفكيك قوا تقدم دارد (محمد منصور نژاد، «تفکیک قوا، ولایت مطلقه و استقلال قوا»، مجله حکومت اسلامی، ش11، ص40).

[ii]. ولى فقيه منشأ مشروعيت نظام است و همۀ نهادهاى حكومت، از جمله قواى سه‌گانه و قوانين كشور با تنفيذ وى مشروعيت مى‌يابند (محمد مؤمن قمى، کلمات سدیدة فی مسائل جدیدة، ص12-11).

[iii]. مقام معظم رهبری نیز راجع به نهادهای موسوم به «زیر نظر رهبری» چنین بیان کردند: «البته اين تقسيم‎بندى ـ نهادهاى زير نظر رهبرى و نهادهاى غير زير نظر رهبرى ـ تقسيم‌بندى غلطى است، ما چنين چيزى نداريم. طبق قانون اساسى، سه قوه مجريه و قضاییه و مقننه زير نظر رهبرى‌اند. دستگاه‌هاى ديگر نيز همينطورند (سیدعلی خامنه‎ای، بيانات در جمع دانشجويان و اساتيد دانشگاه صنعتى اميركبير، ۹/۱۲/1379).

[iv]. اين ابهام به ميزاني است كه آقاي دكتر مؤتمني در كتاب حقوق اداري خود علاوه بر ذكر برخي از نهادهاي انقلابي به عنوان نهادهاي زير نظر رهبري؛ مانند بنياد پانزده خرداد و كميته امداد و...، جمعيت هلال احمر و كميته ملي المپيك ايران را نيز ذيل اين عنوان طبقه‌‌‌‌بندي كرده‌اند كه دو مورد اخير قدري عجيب بنظر مي‌رسد (منوچهر طباطبایي موتمني، حقوق اداری، ص523).

برخی موضوعات نیز واگذار شده است. به عنوان نمونه امر قانونگذاري مطابق با اصول قانون اساسی به مجلس شوراي اسلامي واگذار شده است و رهبري در موارد خاص وارد شده و در حالت عادي، صرفاً ارشاداتي كلي داشته و به نحو جزئي به مسائل ورود نمي‌كند. اما در برخی موارد دیگر مانند اداره انفال که از وظايف مختص ولي فقيه است و مي‌بايست مستقيماً توسط او انجام شود، هم اكنون با ايجاد ستاد اجرايي فرمان امام(ره)، اشراف رهبري به برخي از مصاديق انفال تأمين مي‌شود.[i]  بنابراین، ضروری است بین موارد مذکور قائل به تفکیک شد.

مقصود از نهادهای زیر نظر رهبری در تحقیق پیش رو، بر رویکرد دوم استوار است. اما آیا نظارت بر نهادهای زیر نظر رهبری اعمال می‌شود؟ برخی نظارت بر نهادهای زیر نظر رهبری را مغایر با اختیارات این جایگاه و به طبع مغایر شرع دانسته‌اند. برای رسیدن به پاسخ این سؤال، ناگزیر از بررسی امکان یا عدم امکان نظارت بر ولی فقیه نیز هستیم و بعد از اثبات امکان نظارت بر ولی فقیه خواهیم توانست ارتباط نهادهای زیر نظر رهبری با دستگاه‌های نظارتی را تببین کنیم. بنابراین، سؤالات مورد نظر اين پژوهش چنين خواهد بود: مفهوم نهادهای زیر نظر رهبری چیست؟ تكاليف و وظايف دستگاه‌هاي نظارتي در مورد نهادهاي زير نظر رهبري کدام است؟

این مباحث، ذيل سه بخش اصلي مورد بررسي قرار می­گیرند: در بخش اول به توضيح امکان یا عدم امکان نظارت بر رهبری پرداخته خواهد شد و در بخش دوم مفهوم نهادهای زیر نظر رهبری و در بخش سوم نیز انواع نظارت بر نهادهای زیر نظر رهبری توضیح داده می‌شوند.

1. امکان یا عدم امکان نظارت بر ولی فقیه

سؤال مهمی که در ابتدا به دنبال پاسخگویی بدان هستیم، این است که آیا اساساً نظارت بر ولی فقیه منافاتی با مبانی پذیرش ولایت مطلقه فقیه و اختیارات شرعی این جایگاه دارد[ii]  یا خیر؟ مؤید وجود چنین ابهام و سؤالی این است که برخی نظرات شورای نگهبان دقیقاً با همین استدلال صادر شده است و شورای نگهبان اطلاق نظارت

[i]. بنا به اعلام ستاد اجرایی، اصولاً این ستاد تنها بمنظور اجرای اصل ۴۹ قانون اساسی تأسیس نشده، بلکه برای تحقق‎بخشیدن به اصل ۴۵ قانون اساسی نیز به فرمان آیةالله خمینی1 که اموال در اختیار ولی فقیه را تبیین کرده ایجاد شده است (علی سليمي، ستاد اجرايي فرمان امام;، 28/7/1392).

[ii]. آيةاللّه محمد مؤمن در اين باره مى‎گويد: «نظارت، واقعاً با والابودن مقام رهبرى منافات كه ندارد هيچ، بلكه (تحكيم رهبرى) است كه ما مى‎توانيم اعلام كنيم كه (رهبرى)، با گستردگى اختياراتش، از يك طرف بخاطر صفات والايى كه دارد و از طرف ديگر با نظارت خبرگان، (تضمين) شده است (اداره کل امور فرهنگی و روابط عمومی مجلس شورای اسلامی، مشروح مذاكرات شوراى بازنگرى...، ج2، ص1273).

بر نهادها که شامل نهادهای زیر نظر رهبری نیز می­شود را مغایر اصل 57 قانون اساسی و معارض با اختیارات ولی فقیه تلقی کرده است و در مقابل نیز مجلس شورای اسلامی با اضافه‎کردن لزوم اخذ مجوز از رهبری، این ایراد را بر طرف کرده است.[i]   نظارت بر ولي فقيه از جنبه درونی و بیرونی قابلیت بحث و بررسی دارد. در نظارت درونی، وجود و استمرار تقوا، فقاهت و عدالت در ولی فقیه مد نظر است و هر لحظه یکی از این شرایط از بین رفت، ولایت بصورت خودکار ساقط می‌شود.

به اعتقاد ما دو شرط فقاهت؛ یعنی «علم و عدالت» دو عامل عمده ضد فساد هستند؛ چون فساد از جهل و از ضعف ناشی می‌شود، وقتی شما گفتید عالم و عادل، دیگر نیازی به تجاوز و ظلم و فساد ندارد... . پس عمده‌ترین وسیله کنترلی ولایت مطلقه، خود آن فقاهت و عدالت است که در درونش وجود دارد (عمید زنجانی، 20/3/71).

ذکر این نکته لازم است که تقوا و عدالتی که برای رهبری جامعه ملاک است، درجات بالا و انواع مختلفی از این صفات را شامل می‌شود و قطعاً با درجات تقوا و عدالتی که به عنوان مثال، برای پیش‎نماز مد نظر است، متفاوت خواهد بود. اما نظارت بیرونی، ناظر به این است که ولی فقیه توسط ارگانی از بیرون، مورد بررسی و نظارت باشد که نهاد مجلس خبرگان رهبری عهده‎دار این موضوع می‌باشد. برای نظارت بیرونی بر ولی فقیه، مبانی گوناگونی ذکر شده است که عبارت است از  اول: مسؤولیت. دوم: عدم عصمت ولی فقیه. سوم: پذیرش جایگاه برای مردم در حکومت اسلامی. چهارم: امانت‎بودن قدرت و پنجم: لزوم حفظ نظام اسلامی[ii]  (جوان آراسته، 1388، ص1886). اما آیا نظارت بر ولی فقیه با اعمال اختیارات این مقام در تناقض است؟ برای پاسخ به این سؤال چند حالت قابل تصور است: ممکن است مقصود ما از نظارت، نظارتی تام و جامع(استصوابی) باشد که در این حالت، نهاد ناظر می­تواند تصمیمات متخذه توسط ولی فقیه را جرح و تعدیل یا اساساً نقض کند که این فرض محل تأمل جدی و نیازمند بررسی است. اما اگر مقصود از نظارت، سطوح نازلتر آن باشد؛ بدین معنا که اقدامات رهبری به اطلاع نهاد ناظر رسیده و او صرفاً اختیار طرح سؤال و تذکر دارد و همچنین

[i]. به عنوان نمونه در خصوص طرح يك‎فوريتي برگزاري مناقصات مصوب 8/11/1382 مجلس شوراي اسلامي، شوراي نگهبان به دليل اطلاق اين طرح و شمول آن بر نهادهاي زير نظر رهبري، آنرا مغاير اصل 57 دانسته و اذن رهبري در اين باب را ضروري عنوان كرده است و یا درخصوص لايحه اصلاح مواد فصل دوم قانون تعيين حدود و وظايف و اختيارات و مسؤوليت‌هاي رياست جمهوري اسلامي ايران تحت عنوان «مسؤوليت رييس‌جمهور در اجراي قانون اساسي»‌مصوب 19/1/1382 مجلس شوراي اسلامي، شوراي نگهبان چنين نظر داده است: «در ماده 1، عموم عبارت «كليه دستگاه‌هاي حكومتي‌» نسبت به دستگاه‌هايي كه به نص قانون اساسي يا با اعمال اختيارات موضوع اصل 57 قانون اساسي مستقيماً زير نظر مقام معظم رهبري مي‌باشند، مغاير اصول قانون اساسي از جمله اصول 57، 110، 113 و 175 شناخته شد».

[ii]. امام خمینی(ره) در این‎باره می‎فرمایند: «همه ملت موظف‎اند که نظارت کنند بر این امور، نظارت کنند، اگر من یک پایم را کنار گذاشتم، کج گذاشتم، ملت موظف است که بگوید پایت را کج گذاشتی، خودت را حفظ کن» (امام خمینی، صحيفه امام، ج8، ص1).

نتواند در محتوای تصمیمات و اقدامات دخالتی داشته باشد. در این حالت تناقضی بین نظارت و اختیارات ولی فقیه دیده نمی­شود و حالت سوم نیز ممکن است فرضی باشد که نظارتی بینابین اعمال شود که نه نظارت استصوابی باشد و نه اطلاعی.

از آنجا که پذیرش هر یک از نظریه‌های انتصاب و انتخاب در خصوص معیار گزینش رهبر، بر کیفیت و میزان نظارت بر ولی فقیه تأثیر بسزایی دارد، مختصراً اشاره‌ای به نظارت بر رهبری از منظر آنها خواهیم کرد.

مطابق با نظریه انتصاب، حاکم جامعه اسلامی از جانب خداوند منصوب می‌شود و مردم در نصب و عزل وی مؤثر نیستند؛ هرچند مردم در عرصه عمل و پذیرش حکومت نقش مؤثری دارند و مقبولیت حکومت نزد مردم رکن مهمی است. معتقدین به نظریه انتصاب، اینگونه گفته‌اند که خبرگان رهبری نیز صرفاً رهبر را کشف و به مردم معرفی می‌کنند و در مقابل نیز اگر ولی فقیه شرایط لازم را از دست بدهد، آنرا به مردم اعلام می‌کنند و ولی فقیه خود به خود منعزل می‌شود و خبرگان نقشی در عزل او نیز ندارند (آذری قمی، 1372، ص203؛ مصباح یزدی، 1391، ج1، ص25؛ جوادی آملی، 1368، ص188). در این خصوص چنین گفته شده است: حاکم جامعه در برابر خداوند مسؤول است و هيچ نهادی حق نظارت بر ولى فقيه را ندارد. خبرگان تنها از این جهت که ولی فقیه را کشف و یا ازدست‎دادن شرایط او را احراز نمایند، مى‌توانند از اعمال و رفتار او کسب اطلاع نمايند (اداره کل امور فرهنگی و روابط عمومی مجلس شورای اسلامی، 1381، ج3، ص1263-1261و270). برخی دیگر نیز این مطلب را اینگونه بیان کرده‎اند:

 رهبرِ مجتهدِ عادل با كفايت، مادام العمر است و محدود به زمان خاص نيست، مگر آنكه تخلف سياسى يا قضايى رخ دهد كه از عدالت ساقط شود و يا فرتوتى و پيرى مانع كارآيى او گردد كه از كفايت بيفتد و يا در اثر سهو و نسيان‌كارى توان اجتهاد را از دست بدهد و اينگونه از امور با نمايندگى و نيابت از فرد يا جامعه سازگار نمى‌باشد (جوادی آملی، 1369، ص168).

و دیگر اینکه ولى فقيه در اعمال ولايت، استقلال دارد و لازم نيست در اين زمينه،

اجازه و رضايت كسى ـ از جمله مردم ـ را كسب نمايد (همان، ص159). هرچند طرفداران نظریه انتصاب انتقاد از ولی فقیه را با رعایت شرایطی از جمله عدم سوء استفاده دشمن، عدم تضعیف نظام اسلامی و .... مجاز می‌دانند (مصباح یزدی، 1391، ج1، ص69). در مقابل، طرفدارانِ نظریه «انتخاب» چنین گفته‌اند:

ولايت فقيه به مفهوم انشايى، به معناى اين است كه بايد مردم از بين فقيهان بصير، لايق‌ترين فرد را انتخاب كنند و ولايت و حاكميت را به وى بدهند. فقيهان عادلى كه انتخاب نشده‌اند، ولايت بالفعل ندارند؛ اگرچه صلاحيت ولايت داشته باشند؛ تنها فقيه منتخبِ مردم حق تصرف در كارهاى عمومى را دارد (صالحی نجف آبادی، 1382، ص50).

همچنین گفته شده است حکومت توافقی بین مردم و حاکم است و شارع آنرا پذیرفته است. اين قرارداد شرعى به معناى «اذن به غير» يا «وكالت به معناى اخص» ـ كه در فقه مصطلح است ـ نيست، بلكه به معناى احداث ولايت و سلطه مستقل براى غير است كه با قبول او همراه مى‌شود. در اين صورت انتخاب، عقدى لازم است و از منظر دیدگاه انتخاب نیز همانگونه که مردم در تعیین این مقام نقش دارند، در برکناری و نظارت بر وی نیز نقش خواهند داشت و اگر ولی فقیه از شرایط و تعهدات خود تخطی کند، مردم می‌توانند او را عزل کنند. معیار تخطی ولی فقیه از شرایط نیز معصیت و خطای جزئی نیست، بلکه خروج از چهار چوب اسلامی، موجبات عزل وی را فراهم می‌کند (منتظری، 1373، ج1، ص575 و593).

«مرحوم نائینی» نیز درخصوص نظارت مردم بر حکومت اینگونه اشاره کرده‌اند: «اگر‌ حكومت بر اساس رأى مردم و مشورت ملى قرار گيرد، در اين صورت، مردم حق دارند بر كارهاى هيأت حاكمه و نيز مصرف ماليات و صدقاتى كه مى‌پردازند، نظارت كنند» (نائینی، 1378، ص78).

اما اینکه نظارت مجلس خبرگان در قانون اساسی با چه قلمرویی مورد پذیرش قرار گرفته است، محل اختلاف است. برخي بر اين عقيده‌ بودند كه نظارت خبرگان بر رهبري حداكثري و به تعبير ديگر، نظارت استصوابي است.[i]   اما سايرين بر اين عقيده

[i]. جهت مشاهده بحث تفصيلي راجع به ادله هر دو گروه نظارت حداكثري و حداقلي (ر.ك: حسین جوان آراسته، گزینش رهبر و نظارت بر او در نظام جمهوری اسلامی ایران، ص228-209).

تأکید کردند كه اين نظارت اطلاعي و حداقلي است[i]   و به همين جهت گروه اول قائل به نظارت بر اعمال رهبري و نهادهاي زير نظر او هستند و گروه دوم نيز قائل به نظارت بر استمرار شرايط رهبري و حمايت از رهبري هستند، نه اينكه بر اعمال او نظارتي صورت گيرد.[ii]   در همین راستا نیز اصل 108 برای تصریح نظارت خبرگان بر امور رهبری به شورای بازنگری قانون اساسی ارائه گردید و صراحتاً به «نظارت بر حسن انجام وظایف رهبری» با دیدگاه اعمال نظارت استصوابی توسط مجلس خبرگان پیشنهاد گردید که البته با مخالفت اعضای شورای بازنگری، این اصل رأی لازم را نیاورد و به تصویب نرسید. از طرف دیگر هم نمی‌توان گفت مجلس خبرگان رهبری اساساً نظارت مؤثری ندارد و چنانچه این موضوع پذیرفته شود، اساساً تأسیس نهاد خبرگان رهبری بی‌فایده خواهد بود. فلذا باید قائل به نظریه نظارت حد وسط بود که در آن، نه نظارت استصوابی محقق می‌شود و نه نظارت صرفاً اطلاعی و به همین دلیل هم، کمیسیون تحقیق مجلس خبرگان رهبری ایجاد گردیده است تا اعمال رهبری مورد نظارت خبرگان رهبری قرار گیرد. در ادامه راجع به کمیسیون تحقیق توضیحات بیشتری داده خواهد شد.

2. مفهوم نهادهاي زير نظر رهبري

قانونگذار عادي هیچگاه مشخصاً نهادهای زیر نظر رهبری را با ذکر مصادیق تعیین نکرده و تعریفی از آن ارائه نکرده است و بصورت کلی از واژه‌هاي متفاوتي؛ مانند عبارت‌هاي «دستگاه‌هاي مستقيماً زير نظر مقام معظم رهبري»[iii]   و «دستگاه‌هاي زیر نظر رهبري»[iv]   بهره گرفته که عمدتاً برای خروج از برخی احکام قوانین، این عناوین استفاده شده است. راجع به علت این موضوع باید گفت: شوراي نگهبان طي ايرادات مكرر به قانونگذار عادي، اطلاق احكام برخي از قوانين را به دليل شمول آن قانون بر نهادهاي زير نظر رهبري مغاير قانون اساسي و اختیارات رهبری دانسته است. در مقابل نيز مجلس شوراي اسلامي با استثناكردن اين نهادها از احكام آن قوانين یا لزوم کسب اذن رهبری، ايراد شوراي نگهبان را بر طرف كرده است. به عنوان نمونه به برخی مواد

[i]. همان.

[ii]. همان.

[iii]. نظرية‌ تفسيري‌ در خصوص‌ اصل‌ يكصد و هفتاد و پنجم قانون‌ اساسي: «مطابق‌ اصل‌ يكصد و هفتاد و پنجم قانون‌ اساسي،‌ در نظام‌ جمهوري‌ اسلامي‌ ايران‌ صدا و سيما زير نظر مستقيم‌ مقام‌ معظم‌ رهبري‌ مي‌باشد. بنابراين،‌ سياستگذاري‌، هدايت‌ و تدابير لازم‌ در همة‌ ابعاد خصوصاً در راستاي‌ تحقق‌ آزادي‌ بيان‌ و نشر افكار با رعايت‌ موازين‌ اسلامي‌ و مصالح‌ كشور در همة‌ شؤون‌ و مراتب‌ كه‌ در صدر اصل‌ مذكور به‌ آن‌ اشاره‌ شده‌ است،‌ از اختيارات‌ اختصاصي‌ آن‌ مقام‌ مي‌باشد».

[iv]. تبصره بند(ه‍‌) ماده 2 لايحه ارتقای سلامت نظام اداري و مقابله با فساد ـ رسيدگي به تخلفات مقامات و كاركنان قوة قضایيه و مقننه و نيروهاي مسلح و دستگاه‌هاي زير نظر مقام معظم رهبري از شمول اين ماده مستثنا است.

قانونی اشاره می­کنیم:

از ماده واحده قانون فهرست نهادهای عمومی غیر دولتی: «اجرای قانون در مورد مؤسسات و نهادهای عمومی که تحت نظر مقام ولایت فقیه هستند، با اذن معظم‌له خواهد بود».

مطابق با تبصره بند(ﻫ) ماده2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور[i]   رسیدگی به تخلفات مقامات و کارکنان دستگاه‌های زیر نظر مقام معظم رهبری از شمول بند(ﻫ) استثنا شده‌اند.

‌ از تبصره8 ماده69 ‌قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت: «... اجراي حكم اين ماده در مورد ساختمان­هايي كه مورد تصرف نهادها و نيروهاي مسلح زير نظر مقام معظم رهبري است با رعايت نظر موافق آن مقام‌ خواهد بود».

 حال در صدد آن هستیم تا ببینیم آیا از متن قوانین موجود می­توان مقصود قانونگذار عادی از این عنوان را استنباط کرد یا خیر؟

با دقت در قوانین، دو نکته قابل برداشت خواهد بود: اول اینکه قانونگذار عادي در اكثر مواقع، هر جا كه در مورد نهادي، ابهام وجود داشته و البته نهاد مذكور با مقام رهبري ارتباطي داشته است، از عبارت «نهادهاي زير نظر رهبري» استفاده كرده است. بنابراین «نهاد‌هاي زير نظر رهبري» نهادهايي نیستند كه نام آنها در قانون اساسي ذكر شده و همچنين جزء نهادهاي كلان و اساسي كشور[ii]   نخواهند بود؛ چراكه نهادهاي مذكور وضعيت حقوقي مشخصي دارند.

دوم اینکه قانونگذار در بسياري از موارد، نهادهاي كلان و يا مندرج در قانون اساسي؛ مانند مجمع تشخيص مصلحت نظام، شوراي نگهبان، نيروهاي مسلح، شوراي عالي انقلاب فرهنگي را در كنار عبارت «نهادهاي زير نظر رهبري» آورده است که از این کار، تفاوت و تمایز میان نهادهای کلان و نهادهای زیر نظری رهبری قابل برداشت خواهد بود.

به عنوان مثال، به عبارات زیر در قوانین دقت کنید: ماده117 قانون مديريت خدمات كشوری:

[i]. بند(ﻫ) ماده 2، در مواردی که گزارش بازرسی متضمن اعلام تخلف اداری مدیران کل ادارات و مقامات بالاتر تا سطح وزرا و همطراز آنان است که مشمول قانون رسیدگی به تخلفات اداری هستند، سازمان گزارش را برای رسیدگی به هیأت رسیدگی به تخلفات اداری نهاد ریاست جمهوری ارسال و تا حصول نتیجه پیگیری می‌کند. درخصوص پرونده‌های مطروحه در رابطه با مقامات فوق، هیأت رسیدگی بدوی و تجدید نظر مزبور با عضویت یک نفر از قضات منصوب رئیس قوه قضاییه تشکیل می‌شود و خارج از نوبت طبق قانون رسیدگی به تخلفات اداری، به موضوع رسیدگی می‌کند. رئیس هیأت موظف است ضمن نظارت بر ثبت پرونده و تعیین اوقات رسیدگی، مراتب را به عضو قاضی و نماینده سازمان جهت حضور اعلام نماید.

[ii]. مقصود از نهادهای کلان و اساسی، نهادهايي هستند كه جزء نهادها و ساختارهاي اساسي و سياسي نظام جمهوري اسلامي ايران هستند و ممکن است در قانون اساسي هم نامي از آنها نباشد؛ مانند شوراي عالي انقلاب فرهنگي؛ هرچند غالب نهادهای کلان و اساسی در قانون اساسی ذکر شده­اند.

کلیه دستگاه‌های اجرایی به استثنای نهادها، مؤسسات و تشکیلات و سازمان‌هایی که زیر نظر مستقیم مقام معظم رهبری اداره می‌شوند، وزارت اطلاعات، نهادهای عمومی غیر دولتی که با تعریف مذکور در ماده3 تطبیق دارند، اعضای هیأت علمی و قضات، هیأت‎های مستشاری دیوان محاسبات، شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام و مجلس خبرگان رهبری مشمول مقررات این قانون می‌شوند و در خصوص نیروهای نظامی و انتظامی مطابق نظر مقام معظم رهبری عمل می‌شود.

تبصره7 ماده214 قانون آيين نامه داخلي مجلس شوراي اسلامي:

تحقيق و تفحص مجلس، شامل شوراي نگهبان، مجلس خبرگان رهبري، مجمع تشخيص مصلحت نظام و پرونده‌هاي جاري مراجع قضایي و امور ماهيتي قضايي نمي‌شود و در مورد دستگاه‌هايي كه زير نظر مقام معظم رهبري هستند، با اذن معظم‌له امكان تحقيق و تفحص توسط مجلس وجود دارد.

با این توضیحات، مقصود قانونگذار عادی این‎چنین معنا می­شود که نهادهای زیر نظر رهبری «نهادهای جزء اجرایی» هستند كه در واقع از نهادهاي اساسي نظام نبوده و صرفاً به برخي امور اجرايي مي‌پردازند و اين تعبير در مقابل نهادهاي كلان و اساسی است.

شایان ذکر است، انتساب نهادي به رهبري، نبايد دور از ذهن باشد و عرفاً باید بتوان چنين نامگذاري را صحيح دانست. ستاد اجرايي فرمان امام(ره) ، نمونه‌ای از اين نهادها است كه ملاك‌ها و خصوصيات مذكور را دارد و مي‌توان گفت يكي از مصاديق مد نظر قانونگذار عادي از نهادهاي زير نظر رهبري در متن قوانين است؛ چراكه اولاً: در قانون اساسي نامي از آن برده نشده است و يك نهاد كلان و عالي نيست، بلكه كارويژه‌اي جزئي دارد و زير نظر رهبري فعاليت مي‌كند و ثانياً: رئيس اين ستاد از جانب رهبري منصوب مي‌شود و به جز اين مقام، هيچ نهاد ديگري مانند قوه قضائيه و يا قوه مجريه هيچ دخالتي در اخذ تصميمات و امور جاري آن ندارند. ضمن اينكه

تأكيد مي‌شود تمام تصميمات اين نهادها را نيز نمي‌توان مورد تأييد رهبري دانست، اما به هرحال، به جز اين مقام، نهاد و مقامي ديگر مداخله‌اي در آن ندارند. بنياد پانزده خرداد، بنياد مستضعفان انقلاب اسلامي و كميته امداد امام خميني(ره) نيز از جمله اين نهادها هستند.

اما فارغ از مقصود قانونگذار عادی، می­توان هفت ملاک برای نامگذاری یک نهاد تحت عنوان «زیر نظر رهبری» احصا کرد: اول: انتصاب بالاترين مقام نهاد توسط رهبري. دوم: لزوم حضور نماينده رهبري در آن نهاد. سوم: دستور تشكيل آن نهاد توسط مقام رهبري. چهارم: انتصاب همه اعضاي يك نهاد توسط رهبري. پنجم: لزوم تأييد مصوبات آن نهاد توسط رهبري. ششم: مسؤولیت مستقیم رهبری در اداره یک نهاد. هفتم: نظارت مستقیم بیت رهبری بر یک نهاد؛ هرچند برخي نهادها را مي‌توان با چند ملاك، زير نظر رهبري محسوب کرد.

مصادیق نهادهای زیر نظر رهبری با توجه به ملاک­های فوق الذکر بر اساس دو ديدگاه حداقلي و حداكثري تبیین شده­اند (رستمی و قطبی، 1393، ش9، ص73).

با این توضیح که در ديدگاه حداقلي سه ملاک آخر مطرح هستند؛ چراکه اگر تصميمات و مصوبات يك نهاد را به عنوان جلوه بيروني و عملي يك نهاد معيار قرار دهيم، نهادهايي زير نظر رهبري تلقي مي‌شوند كه تمام تصميمات آنها به تأييد رهبري برسد. شوراي عالي امنيت ملي، نیروهای مسلح و هیأت عالی حل اختلاف قوا مصادیق این ملاک هستند؛ البته برخی مصوبات مجمع تشخيص مصلحت نظام نيز به تأييد رهبري مي‌رسد. همچنین برخی از وظایف و اختیارات برای رهبری متصور است که در واقع شخص ایشان مسؤول مستقیم انجام آنها تلقی می­شود. فرماندهی کل قوا که شامل اداره نهادهای نظامی و انتظامی، سپاه پاسداران و ستاد مشترک (نیروهای مسلح) است، ستاد اجرایی فرمان امام خمینی(ره) که متصدی اداره اموال در اختیار ولی فقیه است و همچنین سازمان اوقاف و امور خیریه از مصادیق این ملاک هستند. البته نظارت بر حسن اجرای سیاست­های کلی نظام از دیگر وظایفی است که صراحتاً در اصل110 به مقام رهبری احاله شده که هم اکنون انجام آن به مجمع تشخیص مصلحت نظام سپرده­

شده است. همچنین در اساسنامه یا قانون تشکیل چهار نهاد شامل: 1. بنیاد مستضعفان؛ 2. سازمان تبلیغات اسلامی؛ 3. جامعة المصطفی العالمیه و 4. کمیته امداد امام خمینی(ره)، صراحتاً نهاد ناظر بر آنها، دفتر مقام معظم رهبری معرفی شده است که این می­تواند زیر نظر رهبری‎بودن این مصادیق را ثابت کند.

در ديدگاه حداكثري نيز دو ملاك باقی‎مانده اضافه می‌شوند: يكي نصب و عزل بالاترين مقام؛ البته با اين شرط كه اين اختيار بدون هيچ قيدي باشد. در تبيين اين ملاك براي پذيرش نهادي زير نظر رهبري بايد گفت كه اگر تصميمي خلاف نظر رهبري صورت گيرد، امكان عزل او وجود دارد؛ هرچند در عمل خلاف مصلحت باشد، اما به لحاظ حقوقي امري ممكن بوده و هيچ منعي ندارد. ملاك دومي كه در ديدگاه حداكثري متصور است، فرمان تشكيل نهادي توسط رهبري و بدون مصوبه مجلس است؛ چراكه هرگاه رهبری بخواهد، مي‌تواند آن نهاد را منحل كند؛ مانند شوراي عالي فضاي مجازي كه به دستور رهبري تشكيل شده و مي‌توان تصور كرد كه رهبري هم بنا به تشخيص خود آن را منحل كند.

در مورد ملاك حضور نماينده رهبري در يك نهاد نيز چون معمولاً اين نمايندگان صرفاً يك عضو هستند و تصميمات نهاد مزبور منتسب به نماینده ولی فقیه نیست، نمي‌توان این نوع نهادها را زير نظر رهبري دانست. همچنين در مورد ملاك انتصاب تمامي اعضاي يك نهاد توسط رهبري نیز لازم به ذکر است که انتساب تصميمات این نهادها به رهبري دشوار است؛ چراكه هر يك از اعضا نظر خود و نه نظر رهبري را بيان مي‌كنند. به عنوان مثال، نمي‌توان تصميمات اتخاذشده در مجمع تشخيص مصلحت نظام در مقام تشخیص مصلحت را به رهبري منتسب كرد، بلكه تصميمات، منتسب به اعضا و نهاد مذكور است. البته همانطور كه پيش از اين اشاره شد، اگر لزوم تأييد احكام اين نوع از نهادها توسط رهبري وجود داشته باشد، مي‌توانيم آنها را زير نظر رهبري بدانيم. هرچند اگر در نهادي شرايط نصب و عزل اعضا بدون هيچ قيد و شرطي با رهبري باشد، به اين واسطه كه رهبري هر زمان كه بخواهد مي‌تواند تمام اعضا را عزل كند، مي‌توان چنين نهادي را زير نظر رهبري دانست.

3. نظارت بر نهادهای زیر نظر رهبری

حال که موضوع نظارت بر ولی فقیه مورد پذیرش قرار گرفت، ارتباط دستگاه‌های نظارتی با نهادهای زیر نظر رهبری را تبیین خواهیم کرد.

قبل از ذکر مصادیق نهادهای ناظر که به عنوان نهادهای ناظر بیرونی فعال هستند، باید گفت یکی از ارکان دفتر مقام معظم رهبری، دفتر بازرسی است که بصورت درون‎سازمانی دارای صلاحیت نظارتی است. صلاحیت بازرسی دفتر مقام معظم رهبری منحصر به مسأله­ای خاص یا نهادی خاص نمی­شود؛ هرچند مأموریت رسیدگی به همه شکایات و تخلفات را نیز عهده‎دار نیست و روند کار بدین ترتیب است که کلیه مکاتبات از طریق دفتر ارتباطات مردمی به دفتر رهبری ارسال می­شود و مکاتباتی که حاوی شکایت و اعلام تخلفی باشد، مستقیماً به شخص رهبری ارجاع شده و ایشان با توجه به موضوع و تناسب آن با وظایف دستگاه­های نظارتی و سایر دستگاه­های مرتبط آنرا به دفتر بازرسی جهت رسیدگی ارسال می­کنند. به عنوان مثال، از آنجا که فقهای شورای نگهبان منصوب رهبری هستند، شکایاتی که راجع به رد صلاحیت اشخاص در انتخابات باشد، به دفتر بازرسی ارجاع نمی­دهند و غالباً از طریق خود شورای نگهبان به موضوع رسیدگی خواهد شد. در مقابل، بسیاری از موارد بازرسی مربوط به قوه قضائیه یا بنیاد مستضعفان به بازرسی ارجاع شده و گزارش­های آن به مقام معظم رهبری ارائه شده است (ناطق نوری، 17/12/1387).

3-1. رابطه خبرگان رهبري با نهادهاي زير نظر رهبري

با عنایت به اینکه قلمرو نظارت بر رهبری مشخص گردید، در این بخش صرفاً رويكرد كميسيون تحقيق راجع به نهادهاي زير نظر رهبري را بررسي مي‌كنيم.

«هاشمي رفسنجاني» در اين زمينه چنين بيان كرده ‌است:

فرض مجلس خبرگان در ابتدا اين بود كه هر چیزی به رهبری مربوط می‏شود را پیگیری كرده و ملزم به ارائه گزارش كند؛ مثل مجمع تشخیص مصلحت نظام، صدا و سیما، نیروهای مسلح و هرچه که تحت امر رهبری است، لكن چون این قبیل مسائل می‏توانست تبعات سیاسی خودش را

داشته باشد، چنین کاری صورت نگرفته و صرفاً کار تحقیق از نهادهای زیر نظر رهبری در نصب مسؤولين انجام می‏شود (هاشمي رفسنجاني، 1385، ص36).

مجلس خبرگان تعريف موسعي از نهادهاي زير نظر رهبري داشته و مثلاً صدا و سيما را نيز منتسب به رهبري دانسته، حال آنكه در مورد صدا و سيما صرفاً رئيس سازمان توسط رهبري تعيين مي‌شود و لذا نمي‌توانيم كل تصميمات و رويكردهاي سازمان را منتسب به رهبري بدانيم. دوم اينكه نظر خبرگان رهبري مبتني بر گزارش‌دهي نهادهاي زير نظر رهبري و نظارت، موسع بوده است. اما بايد گفت به صرف انتصاب بالاترين مقام يك مجموعه توسط رهبري، ايشان نبايد پاسخگوي عملكرد آن نهاد باشند، بلكه رهبري بنا به اصول ظاهري و بعد از رعايت اصل مشورت و شايستگي‌هاي افراد و همچنين كميت افراد متخصص و متعهدي كه براي پست‌هاي مختلف وجود دارند، شخصي را به پستي مي‌گمارند و تبعاً اين شخص اختياراتي هم خواهد داشت.

 از نظر عملي هم در علم مديريت فرض بر اين است كه مدير مجموعه داراي اختيار كافي بوده و قدرت تصميم‎گيري به او تفويض شده است (محي الديني، 18/1/1388).

 البته موضوع تفويض اختيار در علم حقوق هم موضوع مهمي است و نظر حقوقدانان بر اين است كه تفويض اختيار به مديران زير دست، به معناي انتقال صلاحيت و مسؤوليت نيست (موسي زاده، 1389، ص91). لكن همانطور كه در بحث تعيين معيار حداكثري نهادهاي زير نظر رهبري توضيح داده شد، وظيفه نصب و عزل مقامي توسط رهبري در مورد نهادهايي، مانند صدا و سيما به معناي سپردن صلاحيت مديريت سازمان صدا و سيما به رهبري نبوده و اساساً بحث تفویض اختيار مطرح نيست. در نهايت مي‌توان گفت كه در اينگونه موارد، مقام منصوب پاسخگو است و مقام نصب‎کننده صرفاً در قبال اصل انتصاب مديران و اينكه رعايت شرايط لازم در اين انتصاب انجام شده يا خير و اعمال نظارت كافي بر زير دستان، پاسخگو خواهد بود. لذا اگر مدير منصوب با توجه به اختياراتي كه دارد، تصميم نادرستي اتخاذ كند، خود او

بايد پاسخگو باشد و نه مقام ناصب او. استدلال مذكور در شوراي بازنگري قانون اساسي سال 68 نيز مطرح شده است. اعضاي شوراي بازنگري، بعد از تصميم به تمركز رياست صدا و سيما، در خصوص انتخاب رئيس سازمان صدا و سيما، نظرات متفاوتي داشتند. برخي قرارگرفتن صدا و سيما را ذيل رهبري مناسب مي‌دانستند، اما برخي مانند مقام معظم رهبري كه در آن برهه در پست رياست جمهوري بوده‌اند، نظر به رياست رئيس جمهور بر صدا و سيما داشته و در نفي رياست مقام رهبري چنين استدلال مي‌كنند:

به هر حال اينكه سيئات صدا و سيما دامن رهبر را خواهد گرفت، اين را هم چيز كمى نگيريد. به هر حال، وجود خواهد داشت يك چيزهايى. ما بايستى سيئات واقعى و گناهان را از صدا و سيما تا آنجا كه مى‏توانيم رفع كنيم. يك چيزهايى تا يك زمان اجتناب‎ناپذير است. به هر حال، سوء تفاهم‏هايى در مردم هست. يك وقت يك غفلتى پيش مى‏آيد، هم مردم را به رهبر بدبين مى‏كند.... (اداره کل امور فرهنگی و روابط عمومی مجلس شورای اسلامی،  1381، ج2، ص571).

هرچند نهايتاً صدا و سيما مستقيماً زير نظر رهبري قرار نگرفت، اما ارتباط اين سازمان با رهبري هم برقرار شد و وظيفه عزل و نصب رئيس سازمان صدا و سيما بر عهده رهبري گذاشته شد و در اين حالت هم نمي‌توان فعاليت‎هاي صدا و سيما را به پاي رهبري گذاشت؛ همچنانكه در مجلس بازنگري هم اين مسأله مورد توجه قرار گرفته است.[i]

البته مقصود از استدلال مذكور، صرفاً نفي نظارت خبرگان رهبري بر نهادهايي است كه زير نظر رهبري نيستند؛ وگرنه نظارت بر نصب و عزل رؤساي نهادهای زیر نظر رهبری توسط خبرگان قابل انکار نخواهد بود. در واقع نظارت خبرگان، چيزي بين نظارت حداكثري و حداقلي است. به عبارت ديگر، صحيح نيست هر دستگاهي كه به نوعي با رهبري ارتباط دارد، مورد بازخواست خبرگان قرار گيرد و در نهايت تصميمات اشتباه آن به رهبري منتسب شود. قابل ذكر است كه با پذيرش اين نظر، نظارت ساير

[i]. «همچنين اگر به صدا و سيما هم يك اشكالاتى وارد بشود، مردم ديگر فوراً نمى‏گويند كه اين مربوط به امام است، رهبر اين كار را كرده، خوب بابا رهبر يك فرد لايقى را نصب كرده، زير نظر او اتفاقاتى مى‏افتد، حوادثى مى‏افتد، اشكالاتى گاهى پيدا مى‏شود، اين مربوط به او هم نمى‏شود (اداره کل امور فرهنگی و روابط عمومی مجلس شورای اسلامی، صورت مشروح مذاكرات شوراى بازنگرى قانون اساسى، ج2، ص574).

دستگاه‌هاي نظارتي با شيوه معمول خودشان، كماكان باقي است و مخدوش نخواهد شد. مثلاً در مورد سازمان صدا و سيما بر اين عقيده هستيم كه خبرگان رهبري صرفاً در حيطه انتصاب رياست سازمان مي‌تواند به تصميم رهبري نظارت كند و در مورد خود سازمان صدا و سيما و نوع فعاليت آن، صلاحيت نظارت ندارد. صرفاً شوراي نظارت مندرج در اصل175 صالح به نظارت بر سازمان مذكور است. نظارت سازمان‌هاي نظارتي همچون سازمان بازرسي و ديوان محاسبات نيز در حدود خود، در اينجا هم اعمال مي‌شود.

البته با توجه به ملاك‎هايي كه در بخش‌هاي گذشته از معيارهاي نهادهاي زير نظر رهبري توضيح داديم، اگر قائل به معيارحداكثري باشيم، نظارت كامل خبرگان رهبري بر نهادي مثل صدا و سيما توجيه خواهد شد. ولي اگر ملاك حداقلي پذيرفته شود كه یکی از مصادیق آن شوراي عالي امنيت ملي است، نظارت خبرگان صرفاً بر تصميمات اتخاذشده توسط اين شورا تحقق پيدا خواهد كرد.

مقام معظم رهبري درخصوص اصل نظارت چنين فرموده‌اند:

هيچكس فوق نظارت نيست. خود رهبرى هم فوق نظارت نيست؛ چه برسد به دستگاه‌هاى مرتبط با رهبرى. بنابراين، همه بايد نظارت شوند. نظارت بر كسانى كه حكومت مى‌كنند؛ چون حكومت بطور طبيعى به معناى تجمع قدرت و ثروت است؛ يعنى اموال بيت‌المال و اقتدار اجتماعى و اقتدار سياسى در دست بخشى از حكام است؛ براى اينكه امانت به‌خرج دهند و سوء استفاده نكنند و نفسشان طغيان نكند، يك كار لازم و واجب است و بايد هم باشد. ... زير نظر رهبرى­بودن به معناى اين نيست كه رهبرى دستگاهى را مديريت مى‌كند، اما به‌هرحال، فرقى نمى‌كند، لازم است نظارت شوند. ... چنين نيست كه دستگاه‌هاى مربوط به رهبرى از نظارت معاف باشند، نه بنظر ما بازرسي‌ها لازم است. البته الآن هم هستند و نظارت هم مى‌شوند. البته معناى اين حرف اين نيست كه هيچ خطايى اتفاق نمى‌افتد، اما بنا بر مسامحه‎كردن و اجازه خطا دادن نيست (خامنه‎ای، ۹/۱۲/1379).

دستگاه‌هاي نظارتي با شيوه معمول خودشان، كماكان باقي است و مخدوش نخواهد شد. مثلاً در مورد سازمان صدا و سيما بر اين عقيده هستيم كه خبرگان رهبري صرفاً در حيطه انتصاب رياست سازمان مي‌تواند به تصميم رهبري نظارت كند و در مورد خود سازمان صدا و سيما و نوع فعاليت آن، صلاحيت نظارت ندارد. صرفاً شوراي نظارت مندرج در اصل175 صالح به نظارت بر سازمان مذكور است. نظارت سازمان‌هاي نظارتي همچون سازمان بازرسي و ديوان محاسبات نيز در حدود خود، در اينجا هم اعمال مي‌شود.

البته با توجه به ملاك‎هايي كه در بخش‌هاي گذشته از معيارهاي نهادهاي زير نظر رهبري توضيح داديم، اگر قائل به معيارحداكثري باشيم، نظارت كامل خبرگان رهبري بر نهادي مثل صدا و سيما توجيه خواهد شد. ولي اگر ملاك حداقلي پذيرفته شود كه یکی از مصادیق آن شوراي عالي امنيت ملي است، نظارت خبرگان صرفاً بر تصميمات اتخاذشده توسط اين شورا تحقق پيدا خواهد كرد.

مقام معظم رهبري درخصوص اصل نظارت چنين فرموده‌اند:

هيچكس فوق نظارت نيست. خود رهبرى هم فوق نظارت نيست؛ چه برسد به دستگاه‌هاى مرتبط با رهبرى. بنابراين، همه بايد نظارت شوند. نظارت بر كسانى كه حكومت مى‌كنند؛ چون حكومت بطور طبيعى به معناى تجمع قدرت و ثروت است؛ يعنى اموال بيت‌المال و اقتدار اجتماعى و اقتدار سياسى در دست بخشى از حكام است؛ براى اينكه امانت به‌خرج دهند و سوء استفاده نكنند و نفسشان طغيان نكند، يك كار لازم و واجب است و بايد هم باشد. ... زير نظر رهبرى­بودن به معناى اين نيست كه رهبرى دستگاهى را مديريت مى‌كند، اما به‌هرحال، فرقى نمى‌كند، لازم است نظارت شوند. ... چنين نيست كه دستگاه‌هاى مربوط به رهبرى از نظارت معاف باشند، نه بنظر ما بازرسي‌ها لازم است. البته الآن هم هستند و نظارت هم مى‌شوند. البته معناى اين حرف اين نيست كه هيچ خطايى اتفاق نمى‌افتد، اما بنا بر مسامحه‎كردن و اجازه خطا دادن نيست (خامنه‎ای، ۹/۱۲/1379).

شوراي نگهبان،‌ مجمع تشخيص مصلحت نظام،‌ شوراي عالي امنيت ملي و مجلس خبرگان از آن جمله‌اند. مستثناشدن اين نهادها، در تمامي موارد نمي‌تواند به زير نظر رهبري بودن مرتبط گردد. همچنين آراي قضايي قابل شكايت در شعب ديوان نمي‌باشد.

قابل ذكر است كه كاركنان نهادهاي يادشده مي‌توانند در صورت دارابودن شرايط استخدام دولتي (عدم شمول قانون كار) در خصوص امور استخدامي به شعب ديوان عدالت اداري مراجعه كنند و ممنوعيتي در اين خصوص وجود ندارد.

نكته مهمي كه در اين خصوص توجه به آن ضروري مي‌باشد، اين است كه صلاحيت ديوان، مستلزم اطلاق يكي از عناوين چهارگانه فوق به مشتكي‌عنه مي‌باشد، عدم امكان اثبات يكي از عناوين چهارگانه براي يك نهاد، مي‌تواند موجب عدم صلاحيت ديوان عدالت اداري در رسيدگي به شكايت از تصميمات و مصوبات اين نهادها گردد. به عنوان مثال، ستاد اجرایی فرمان امام(ره) از آنجا که داراي مصوبه مجلس نيست، ماهیت حقوقی مشخصی ندارد؛ چراکه یکی از شاخصه‌های مؤسسات دولتی، مؤسسات عمومی غیر دولتی و شرکت‌های دولتی، تأسیس از طریق قانون عادی می‌باشد.

3-3. سازمان بازرسي كل كشور

بند «الف» ماده2 «قانون تشكیل سازمان بازرسی كل كشور» وظایف و اختیارات سازمان بازرسي را چنين تشريح كرده است:

بازرسی و نظارت مستمر كلیه وزارتخانه‌ها و ادارات و امور اداری و مالی دادگستری، سازمان‌ها و دستگاه‌های تابعه قوه قضاییه و نیروهای نظامی و انتظامی و مؤسسات و شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها و مؤسسات وابسته به آنها و دفاتر اسناد رسمی و مؤسسات عام‌المنفعه و نهادهای انقلابی و سازمان‌هایی كه تمام یا قسمتی از سرمایه یا سهام آنان متعلق به دولت است یا دولت به نحوی از انحا بر آنها نظارت یا كمك می‌نماید و كلیه

سازمان‌هایی كه شمول این قانون نسبت به آنها مستلزم ذكر نام آنها است، بر اساس برنامه منظم.

در بند «هـ» ماده2 نيز چنين بيان شده است:

در مواردی که گزارش بازرسی متضمن اعلام تخلف اداری مدیران کل ادارات و مقامات بالاتر تا سطح وزرا و همطراز آنان باشد، سازمان بازرسی کل کشور موضوع را جهت رسیدگی به هیأت تخلفات اداری نهاد ریاست جمهوری منعکس و تا حصول نتیجه پیگیری خواهد نمود.

طبق اين بند، هر تخلفي از مقامات مشمول را بايد به نهاد رياست جمهوري ارائه كرد كه با تبصره‌اي به شرح زیر از اطلاق آن كاسته شده است: «رسیدگی به تخلفات مقامات و کارکنان قوای قضاییه و مقننه و نیروهای مسلح، شورای نگهبان و دستگاه‌های زیر نظر مقام معظم رهبری از شمول این ماده مستثنا است.

بنابراين، مي‌توان گفت سازمان بازرسي كل كشور مي‌تواند به مؤسسات عمومي غير دولتي، مؤسسات و شركت‌هاي دولتي، نيروهاي نظامي و انتظامي و نهادهاي انقلابي و بطور كلي، هر نهادي كه به نحوي از بودجه كشور استفاده مي‌كند، نظارت كند، با اين استثنا كه در مورد دستگاه‌هاي زير نظر رهبري تخلفات مقامات و كاركنان اين نهادها به نهاد رياست جمهوري ارائه نمي‌شود و البته در اين قانون مرجعي براي ارائه گزارش‌هاي مذكور بيان نشده است و قاعدتاً مرجع رسیدگی به تخلفات این دسته از کارکنان، هیأت‌های رسیدگی به تخلفات سازمان متبوعشان می‌باشد.

3-4. ديوان محاسبات کشور

در مورد حيطه نظارت ديوان محاسبات بايد گفت نظارت این نهاد صرفاً نظارتي با جنبه مالي است و در قانون محاسبات عمومي كشور تمام عناوين مطرح در قانون مديريت خدمات كشوري؛‌ يعني مؤسسه و شركت دولتي، وزارتخانه و مؤسسه عمومي غير دولتي تعريف و تحت نظارت مالي ديوان محاسبات محسوب شده است. در مورد نهادهای زیر نظر رهبری، همانطور که گفته شد، این نهادها غالباً مؤسسه عمومی

غیر دولتی هستند، لکن در باب نظارت دیوان محاسبات بر آنها از آنجا که استثنایی وجود ندارد، تفاوتی نمی‌کند که ماهیت نهاد زیر نظر رهبری کدامیک از مصادیق قانونی باشد و مشمول نظارت دیوان محاسبات خواهد شد. به عنوان مثال، ماهیت سازمان صدا و سیما محل تأمل است. صدا و سیما در فرض اینکه نهادی زیر نظر رهبری باشد، با توجه به ماده2 قانون مدیریت خدمات کشوری، یک مؤسسه دولتی است و با توجه به تصریح ماده138 قانون محاسبات، یک شرکت دولتی است و لذا صرفاً در خصوص امور مالي و معاملاتي، صدا و سيما شركت دولتي محسوب مي‌شود و در ساير مسائل از قانون مديريت خدمات كشوري پيروي كرده و همان مؤسسه دولتي محسوب خواهد شد. لازم به ذکر است که دیوان محاسبات در مورد کمک‌های دولتی به نهادهای غیر دولتی به صورت غیر مستقیم نظارت می‌کند. مطابق با تبصره ماده71 قانون محاسبات عمومی کشور، نظارت مالی بر نهادهایی که کمک مالی دریافت می‌کنند، بر عهده دولت است و به طبع دیوان محاسبات نیز بر هزینه‎کرد این کمک‌ها نظارت خواهد داشت و مطابق با تبصره3 ماده72 ذيحساب دستگاه پرداخت­كنندة كمك، وجوه پرداختي از اين بابت را با اخذ رسيد مؤسسه‌ دريافت‎كننده به هزينه قطعي منظور خواهد نمود.

به هرترتیب، در مورد نظارت دیوان محاسبات بر مؤسسات عمومي غير دولتي دو ديدگاه قابل طرح است: اول اينكه مؤسسات عمومي غير دولتي صرفاً به ميزاني كه از بودجه كشور استفاده مي‌كنند، تحت نظارت ديوان محاسبات هستند. اين ديدگاه مستند به رأي تفسيري شوراي نگهبان، ذيل اصل 55 قانون اساسي است که در تبصره ماده76 قانون محاسبات عمومی کشور نیز متبلور شده است و ديدگاه ديگر اين است كه مؤسسات عمومي غير دولتي را از آن جهت كه خدماتي عمومي و عام المنفعه انجام مي‌دهند، بصورت كلي مشمول نظارت ديوان محاسبات بدانيم. ديدگاه اخير در سؤال مطرح‎شده از شوراي نگهبان پاسخ داده شده است (مركز تحقيقات شوراي نگهبان، 1381، ص260-259).

3-5. نظارت  مجلس شوراي اسلامي

نظارت در کنار قانونگذاری یکی از وظایف مجلس شورای اسلامی است که غالباً بصورت نظارت سیاسی اعمال می‌شود؛ هرچند نظارت دیوان محاسبات نیز به دلیل وابستگی این نهاد به مجلس، ذیل نظارت مجلس قابل طرح می‌باشد. نظارت مجلس، گاهی از طریق اجازه برخی امور به دولت؛ مانند تصویب معاهدات بین‌المللی، صلح دعاوی و ... اعمال می‌شود و گاهی نیز از طریق استیضاح، طرح سؤال، رأی عدم کفایت به رئیس جمهور و ... محقق می‌شود. در کنار این نظارت‌ها، مجلس شوراي اسلامي به تصريح اصل76[i]   قانون اساسي، صلاحيت تحقيق و تفحص در كليه امور كشور را دارد و طبق اصل90[ii]   هم، صلاحيت رسيدگي به شكايات از سه قوه را دارد. بنابراين، در ابتدا نظارت سياسي مجلس دايره شمول گسترده‌اي دارد كه شامل نهادهاي زير نظر رهبري نیز مي‌شود؛ هرچند برخی موارد مانند استیضاح، صرفاً در مورد رئیس جمهور و  وزراست و در مورد نهادهای زیر نظر رهبری موضوعیت ندارد. لكن در مورد موضوع تحقیق و تفحص که جنبه‌ای عام دارد، شوراي نگهبان ایراداتی وارد کرده است و ضمن تصويب تبصره7 ماده214 آيين نامه داخلي مجلس شوراي اسلامي، اين صلاحيت با استثنائاتي مواجهه شد: «تحقيق و تفحص مجلس، شامل شوراي نگهبان، مجلس خبرگان رهبري، مجمع تشخيص مصلحت نظام و امور ماهيتي قضايي نمي‌شود و در مورد دستگاه‌هايي كه زير نظر مقام معظم رهبري هستند، با اذن معظم‌له امكان تحقيق و تفحص توسط مجلس وجود دارد». بنابراین، در مورد تحقیق و تفحص، اذن رهبری لازم شمرده شده است، اما راجع به وظیفه نظارتی کمیسیون اصل نود چنین موضوعی مطرح نیست و مقام معظم رهبري صراحتاً راجع به نظارت اين كميسيون چنين فرمودند: «نظارت بر نهادهای زیر نظر رهبری هم باید اعمال شود و کمیسیون اصل نود به وظایف خود در این خصوص عمل کند». [iii]

3-6. سازمان حسابرسی

سازمان حسابرسی بر اساس اساسنامه مصوب 17/6/1366 مجلس شورای اسلامی تشکیل شده است.[iv]   مطابق با ماده2 این اساسنامه، سازمان حسابرسی دارای شخصیت

[i]. اصل‏ هفتاد و ششم: «مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ حق‏ تحقیق‏ و تفحص‏ در تمام‏ امور کشور را دارد».

[ii]. «هر کس‏ شکایتی‏ از طرز کار مجلس‏ یا قوه‏ مجریه‏ یا قوه‏ قضاییه‏ داشته ‏باشد، می‎تواند شکایت‏ خود را کتباً به‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ عرضه‏ کند. مجلس‏ موظف‏ است،‏ به‏ این‏ شکایات‏ رسیدگی‏ کند و پاسخ‏ کافی‏ دهد و در مواردی‏ که ‏شکایت‏ به‏ قوه‏ مجریه‏ و یا قوه‏ قضاییه‏ مربوط است،‏ رسیدگی‏ و پاسخ‏ کافی‏ از آنها بخواهد و در مدت‏ متناسب‏ نتیجه‏ را اعلام‏ نماید و در موردی‏ که‏ مربوط به‏ عموم‏ باشد، به‏ اطلاع‏ عامه‏ برساند».

[iii]. براي ملاحظه متن خبر، به اين آدرس مراجعه كنيد: (http://b2n.ir/khabaronline.ir).

[iv]. لازم به ذکر است، قبل از تأسیس این سازمان، حسابرسی­ها توسط سه مؤسسه انجام می­شد: مؤسسه حسابرسی سازمان صنایع ملی و سازمان برنامه. مؤسسه حسابرسی بنیاد مستضعفان و مؤسسه حسابرسی شاهد که هر یک وظیفه حسابرسی از برخی مؤسسات و شرکت­های دولتی و انتفاعی را بر عهده داشتند: (www.audit.org.ir).

حقوقی و استقلال مالی بوده و وابسته به وزارت امور اقتصادی و دارایی است و در واقع یک مؤسسه دولتی محسوب می­شود.

در شرح وظایف و اختیارات سازمان حسابرسی و تعیین دستگاه­های مشمول حسابرسی اینگونه مقرر شده است:

وظایف و اختیارات سازمان عبارت است از: الف) انجام وظایف بازرس قانونی و امور حسابرسی، کلیه دستگاه­هایی که بر طبق اصول44 و 45 قانون اساسی که مالکیت عمومی بر آنها مترتب ‌می‌باشد، از قبیل بانکها، مؤسسات و شرکت‎های بیمه و همچنین شرکت‎های دولتی و مؤسسات و سازمان‎های انتفاعی دولتی، مراکز تهیه و توزیع وابسته به‌ وزارت بازرگانی، بنیاد مستضعفان و بنیاد شهید و سایر نهادهای انقلاب اسلامی و مؤسسات و شرکت­های تحت پوشش آنها و شرکت‎ها و کارخانجات و ‌مؤسساتی که صرفنظر از چگونگی مالکیت، سرمایه آنها به موجب قوانین و مقررات مربوط توسط مدیریت منتخب دولت و یا تحت پوشش‌ دستگاه­های اجرایی اداره می‌شوند و سایر دستگاه‎های عمومی که طبق اساسنامه و مقررات مورد عمل مکلف به تعیین بازرس قانونی و انجام ‌حسابرسی می‌باشد. ب) انجام وظایف بازرس قانونی و امور حسابرسی شرکت‎ها، مؤسسات و دستگاه‎هایی که در مجموع بیش از 50% سرمایه آنها بطور مستقیم و یا ‌غیر مستقیم متعلق به دستگاه‎های موضوع بند (الف) فوق می‌باشد. تبصره: انجام وظایف بازرس قانونی و امور حسابرسی توسط سازمان در شرکت‎ها و مؤسسات موضوع این بند که قسمتی از سهام آنها متعلق به ‌بخش غیر دولتی (‌تعاونی ـ خصوصی) می‌باشد، موکول به تصویب مجمع عمومی صاحبان سهام است و چنانچه در اساسنامه اختیار تعیین بازرس‌ قانونی و امور حسابرسی از جمله وظایف مجمع عمومی نباشد، طبق اساسنامه عمل خواهد شد و در هر صورت، نمایندگان صاحب سهام دولت و‌ همچنین نمایندگان صاحب سهام شرکت‎های دولتی و سایر دستگاه‎های مذکور در بند (الف) این ماده موظفند

رأی به انتخاب سازمان بدهند (ماده 7 اساسنامه).

همانطور که در متن ماده آمده است، دایره شمول سازمان حسابرسی بسیاری از نهادها و دستگاه­های اجرایی کشور و از جمله نهادهای انقلابی را در بر می­گیرد و همانطور که گذشت، بسیاری از مصادیق این نهادها تحت عنوان «نهادهای زیر نظر رهبری» قرار می­گیرند و بدین ترتیب، مشمول حسابرسی سازمان حسابرسی می­شوند. همچنین بر اساس ماده4 اساسنامه سازمان حسابرسی که مقرر کرده است:

سازمان مي‌تواند براي انجام عمليات حسابرسي و ارائه خدمات مالي، واحدهاي اجرايي جداگانه بصورت مؤسسات حسابرسي و‌ خدمات مالي دائر نمايد. ‌مؤسسات مزبور شخصيت حقوقي مستقل نداشته و به عنوان بخشي از تشكيلات سازمان از هر نظر تابع مفاد اين اساسنامه و آيين‌نامه‌هاي اجرايي آن ‌مي‌باشند. نحوه تشكيل و اداره مؤسسات نامبرده به موجب دستورالعملي كه به تصويب مجمع عمومي سازمان خواهد رسيد، معين خواهد شد.

مشخصاً «مؤسسه حسابرسی مفید راهبر» در سال 1371 ذیل این ماده تأسیس شده و حسابرسی و ارائه خدمات فنی به  دستگاه­ها و مؤسسات تحت پوشش دفتر مقام معظم رهبری را بر عهده دارد. مؤسسه حسابرسی مفید راهبر عضو «جامعه حسابداران رسمی ایران» نیز هست و همچنین معتمد سازمان بورس و اوراق بهادار بوده و از نظر این سازمان در میان 270 مؤسسه­ حسابرسی، در گروه یک قرار گرفته است (www.mofidrahbar.org).

نتيجه‎گيري

«نهادهاي زير نظر رهبري» عبارتي است كه در بسياري از قوانين عادي مورد استفاده قرار گرفته و عاملي براي لحاظ استثنائاتي در قوانين است. لكن تعريف و مصاديق اين عبارت داراي ابهام است. با دقت در مصوبات مجلس شوراي اسلامي مي‌توان ملاکی

برای تعیین این نهادها ارائه كرد كه مد نظر قانونگذار عادي است. اين ملاك داراي چند شاخصه است. اين نهادها از نهادهاي فراقوه‌اي، مندرج در قانون اساسي و ساير نهادهاي كلان كشور نباشند؛ چراكه از يك سو، اساساً تمام نهادهاي متصور در نظام حقوقي جمهوري اسلامي ايران زير نظر ولايت فقيه مشروعيت دارند و از سوي ديگر، نهادهاي مذكور وضعيت حقوقي مشخصي دارند. مستند اين برداشت اين است كه مجلس شوراي اسلامي در موارد متعدد، شوراي نگهبان، نيروهاي مسلح، مجمع تشخيص مصلحت نظام و عبارت «نهادهاي زير نظر رهبري» را در عرض هم ذكر كرده است. اين ملاك از اين جهت بيان شد كه قانونگذار عادي عموماً هرجا كه در مورد نهادي ابهامي وجود داشته و البته نهاد مذكور با مقام رهبري ارتباطي داشته است، از عبارت «نهادهاي زير نظر رهبري» استفاده كرده است.

جداسازي نهادهاي زير نظر رهبري در قوانين عادي مطابق با رويكرد مجلس شوراي اسلامي و شوراي نگهبان موجب محدوديت‌هايي در تقنين و نظارت شده است كه با اصول نظارت‎پذيري همه نهادها، برابري در مقابل قوانين و صلاحیت عام مجلس شوراي اسلامي در امر تقنين به موجب اصل71 قانون اساسی در تعارض است. البته استثناشدن نهادهاي كلان و فراقوه از اصول فوق داراي توجيه است، اما استثناكردن نهادهاي جزء اجرايي مناسب بنظر نمي‌رسد. مجدداً بر اين نكات تأكيد مي‌شود كه اولاً: تمام ساختارها و نهادهاي جمهوري اسلامي ايران مشروعيت خود را از رهبري گرفته‌اند و رهبری در رأس نظام حقوقی کشور قرار داشته و تمامی نهادها به نوعی زیر نظر ایشان به حساب می‌آیند. ثانياً: اختيار مطلق تقنيني مجلس، مورد تنفيذ مقام رهبري است. ثالثاً: شوراي نگهبان مي‌تواند قوانين عادي را به دليل دخالت در اختيارات رهبري و مغايرت با شرع، داراي ايراد اعلام كند، لکن نظارت بر غالب مصادیق نهادهای زیر نظر رهبری مغایرتی با اختیارات رهبری ندارد و لزومی به استثنای آنها از قوانین وجود نخواهد داشت. شایان ذکر است، در عرصه عمل نیز نهادهای زیر نظر رهبری نظارت‎پذیر هستند و صرفاً در برخی موارد اذن رهبری لازم شمرده شده است.

منابع و مآخذ

          1.     آذری قمی، احمد، پرسش و پاسخ‌های مذهبی، سیاسی، اجتماعی، قم: نشر دارالعلم، 1372.

     2.   اداره كل امور فرهنگي و روابط عمومي مجلس شوراي اسلامي، مشروح مذاكرات شوراي بازنگري قانون اساسي، ج2و3، تهران: اداره كل امور فرهنگي و روابط عمومي مجلس شوراي اسلامي، 1381.

          3.     امام خمینی، سيد روح الله، صحيفه امام، ج8، تهران: مؤسسه تنظیم و نشر آثار امام خميني;، 1378.

          4.     جوادی آملی، عبدالله، پیرامون وحی و رهبری، تهران: انتشارات الزهراء، چ2، 1369.

          5.     --------------، ولایت فقیه «رهبری در اسلام»، تهران: نشر فرهنگی رجاء، چ2، 1368.

          6.     جوان آراسته، حسين، گزينش رهبر و نظارت بر او در نظام جمهوري اسلامي ايران، قم: پژوهشگاه حوزه و دانشگاه، 1388.

          7.     خامنه‎ای، سیدعلی، بيانات رهبر انقلاب، حضرت آیة‎الله خامنه‏ای، مورخ (۹/۱۲/1379) و (17/12/75).

          8.     رستمی، ولی و قطبی، میلاد، «تحلیلي بر مفهوم نهادهاي زير نظر رهبري در نظام تقنیني ايران»، فصلنامه دانش حقوق عمومی، ش9، 1393.

          9.     سليمي، علي، «ستاد اجرايي فرمان امام(ره)»، 28/7/1392، قابل دسترسي در آدرس:

.)http://vakilnet.com/p=(80

       10.     صالحی نجف آبادی، نعمت الله، ولایت فقیه حکومت صالحان، تهران: انتشارات فردا، چ2، 1382.

       11.     طباطبايي مؤتمني، منوچهر، حقوق اداري، تهران: انتشارات سمت، 1387.

       12.     عمید زنجانی، عباسعلی، روزنامه رسالت، 20/3/71.

       13.     محي الديني، پريسا، مديريت و تفويض اختيار، 18/1/1388، قابل دسترسي در آدرس:

.)http://www.bpdanesh.ir/detailnews.aspid= (8960

       14.     مركز تحقيقات شوراي نگهبان، مجموعه نظريات شوراي نگهبان (تفسيري و مشورتي)، تهران: انتشارات شورای نگهبان، 1381.

       15.     مصباح يزدي، محمد تقی، پرسش‌ها و پاسخ‌ها، ج1، قم: انتشارات مؤسسه آموزشى و پژوهشى امام خمينى;، 1391.

       16.     ------------------، «مشروعيت قانون اساسي به ولايت فقيه است»، 21/2/1392، قابل دسترسي در آدرس: (http://b2n.ir/entekhab).

       17.     منتظری، حسینعلی، دراسات فى ولاية الفقيه، ج1، قم: دار الفکر، 1373.

       18.     منصور نژاد، محمد، «تفكيك قوا، ولايت مطلقه فقيه و استقلال قوا»، مجله حكومت اسلامي، ش11، 1378.

       19.     موسي زاده، رضا، حقوق اداري 1و2، تهران: نشر ميزان، 1389.

       20.     مؤمن قمی، محمد، كلمات سديدة فى مسائل جديدة، قم: دفتر انتشارات اسلامی جامعه مدرسین حوزه علمیه قم، 1373.

       21.     نائینی، محمدحسین، تنبیة الأمة و تنزیه الملة، با توضیحات سیدمحمود طالقانی، تهران: شرکت‌های انتشار، چ9، 1378.

       22.     هاشمي رفسنجاني، اكبر، «گفتگو راجع به مجلس خبرگان در جمهورى اسلامى»، مجله حكومت اسلامي، سال يازدهم، ش40، 1385.

    23.     http: //farsi.khamenei.Ir.

    24.     http://www.shora-gc.ir.

    25.     http://www. khabaronline.ir.

    26.     www.audit.org.ir.

    27.     www.mofidrahbar.org.